Det er ein reell fare for at måten planprosessen er bygd opp på, bidreg til at viktig kunnskap ikkje kjem fram, og at viktige verdiar går tapt.

Å planlegga handlar om å prioritera. Mange ulike interesse står mot kvarandre. Ingen kan gjera alle til lags, eller ivareta alle ulike interesse i einkvar plan. Innhaldet i ein reguleringsplan blir til gjennom å vega og balansera ulike omsyn og interesse mot kvarandre. Utan eit påliteleg faktagrunnlag, er det umuleg å driva god planlegging.

Tore Syvert Haga, by- og regionalplanleggar UMB

Rapportar om ulike tema
Planfaglege eller arkitekturfaglege tema som volumer, estetikk og funskjonar er naturlege tema i alle planprosessar. I tillegg kjem ei rekke andre fagfelt, som i varierande grad er aktuelle i dei ulike planane. Biologisk mangfald, trafikk, kulturminne, støy, rasfare og flaumfare er nok blant dei vanlegaste av slike spesialtema, i kvart fall i kommunen der eg jobbar.

Ofte blir det utarbeida ulike slags rapportar eller vurderingar som fyljer plansaka, og blir vist til i forslagsstillar si planskildring og rådmannen sitt saksframlegg. Desse rapportane skal sei noko om korleis planforslaget påverkar det faget eller den interessa som dei handlar om. Nokon gonger handlar dei om kor vidt forslaget har negative konsekvensar, andre gonger handlar dei om korleis ein kan justera tiltaket for å redusera dei negative konsekvensane. Felles for dei alle er at dei som skriv rapportane sitt på ein eller annan spesialistkompetanse som normalt korkje plankonsulenten eller arkitekten som er forslagsstillar på vegne av utbyggar, eller ho som er saksbehandlar i kommunen har. Innhaldet i rapportane har difor ein stor tyngde, og legg ofte viktige føringar for kva som blir resultatet i plansaken. Viss geoteknikaren sin rapport seier at det ikkje er kvikkleire her, skal det mykje til at kommunen meiner noko anna.

Fylkeskommunane utgravarar
Kulturminne er eit døme på ei sektorinteresse. Kulturminne handlar dels om å ta vare på nokon gamle bygningar, som er viktige representantar for ein stil eller ei tidsepoke. Dels handlar det om arkeologiske utgravingar som kan bringa ny kunnskap, stort sett om skikkeleg gamle dagar. Når nye reguleringsprosessar blir varsla, blir fylkeskommunen alltid informert. Dei ha eigne folk som jobbar med kulturminne og arkeologi. Dei uttalar seg til saka. Dels om kor vidt det finst registerte kulturminne av nasjonal verdi innanfor planområdet. Dels seier dei om det trengst arkeologiske utgravingar for å finna ut om det ligg potteskår, kokegroper, vikingskip eller gullskattar i planområdet. Utgravingar er stort sett aktuelt der det er på tale å bygga ned utmark eller dyrkamark, og fylkeskommunen ut frå kjennskap til området meiner at det kan vera potensiale for funn. I uttala seier fylket kor mykje dei må grava, og kor mykje det truleg vil kosta for forslagsstillar. Så, når det ikkje er frost og fylket sine folk har ledig tid, reiser dei ut og grev. Etterpå lagar dei ein rapport, kor dei skriv om kva dei fann, og korleis ein må ta omsyn til dette i planlegginga vidare. Stort sett finn dei ingenting, og grunneigar og utbyggar kan pusta letta ut og så litt motstrebande betala graverekninga. Kommunen les rapporten når han er ferdig, og baserer seg på denne i den vidare vurderinga av kulturminne. Rapporten er truverdig, fordi han er skreve av nokon som har til oppgåve å ta vare på sektorinteressa. Viss kommunen sender eit planforslag på offentleg ettersyn som bryt tvert med det fylket sine kulturvernminnefolk sa då planprosessen starta, kan fylket truga med motsegn (1).

Så godt som alle andre sektorinteresse har derimot ei anna stilling. Her er det i staden sånn at kommunen, viss dei meiner at det trengst, krev ei utreiing eller vurdering frå forslagsstillar. Forslagsstillar bestiller så ein rapport frå eit sjølvvald konsulentføretak. Det er forslagsstillar som har all dialogen med fagkonsulenten, og det er forslagsstillar som betalar. Det er forslagsstillar som får ulike versjonar av rapporten til gjennomlesing, og har ein dialog med fagkonsulenten om innhaldet. Det betyr ikkje at forslagsstillar kan diktera innhaldet, men han kan utan tvil påverka formuleringane og vinklinga. Korleis, kor og på kva måte du blir beden om å leita, påverkar kva du finn. På andre område er det ikkje snakk om leiting i marka, men om å bruka modellar og teoretiske tankerekker til å spå korleis eit tiltak vil verka. Det handlar til dømes om trafikkvurderingar. Premissa for oppdraget, og kva ein matar inn i modellane, har altså å sei om kva som kjem ut.

Avvik i vasskraftsaker
Denne artikkelen handlar om utreiingar ved planlegging etter plan- og bygningsloven. Systemet er nokså likt når det gjeld utbygging av småkraftverk. Fagkonsulentar utreier kva biologisk mangfald som finst i vassdraga på oppdrag frå utbyggaren. I fylje ein uavhengig kontroll frå Norges Vassdrags- og Energidirektorat er det midlertidig store feil og manglar ved mange av desse rapportane. I fylje NVE-rapport 2015-102 har 15 av 20 småkraftrapportar betydelege manglar. I fleire andre enkeltsaker har nye ekspertar funne langt fleire sjeldne artar enn utbyggaren sine konsultenar. Dette skriv Natur og Miljø om i ei tankevekkande reportasje.

Kva betyr dette? Jo, det betyr at rapportane ikkje viser kva slags verdiar som er truga av tiltaket. Informasjonen som ligg til grunn når styresmaktene skal balansera omsynet til vern av vassdragsnaturen med omsynet til auka energiproduksjon og grunneigar sin styringsrett, er feilaktig. Då blir det ikkje lett å ta ei rett avgjerd. Resultatet blir lett at naturøydeleggande kraftverk blir godkjente, fordi styresmaktene ikkje visste om naturverdiane.

Dei som fagekspertane jobbar for, har interesse av at det ikkje blir funne noko som hindrar utbygging, eller skapar fordyrande tilpassingskrav.

Farlege mekanismar
Eg kjenner ikkje til mange tilsvarande uavhengige kontrollar av fagrapportar om sektorinteresse som biologisk mangfald i plansaker, men det er ingen grunn til å tru at dei er fundamentalt annleis. Mekanismane er dei same. Dei som fagekspertane jobbar for, har interesse av at det ikkje blir funne noko som hindrar utbygging, eller skapar fordyrande tilpassingskrav. Viss ein fagkonsulent kjem til ein konklusjon som utbyggar ikkje liker, er det ingenting som hindrar utbyggar i å legga rapporten i ei skuff, hyra ein ny konsulent, legga litt andre premiss og så få ein ny rapport med eit litt anna innhald. Viss eit konsulentføretak alltid gjer seg vanskeleg, og kjem til konklusjonar som utbyggaren ikkje liker, kan det bli krevande å få mange nye oppdrag. Ofte utviklar deg seg faste relasjonar, der ein utbyggar brukar dei same konsulentane i fleire saker på rad. Då blir det ekstra vanskeleg for konsulenten å bita den handa som matar han, ved å komma til upraktiske konklusjonar.

Mitt inntrykk er at dei fleste fagkonsulentane er kompetente, og mange er heilt sikkert heiderlege folk med sterk fagleg integritet. Men mekanismane i plansystemet sånn det fungerer no, er likevel etter mitt syn med på å undergrava truverde deira i ein del tilfelle. Eg trur det trengst endringar i regelverket for å betre sikra at innhaldet i fagrapportane gjev eit rettast muleg inntrykk av planforslaget sine konsekvensar.

Kva må gjerast?
Eg har ikkje noko ferdigtygd svar på kva som må gjerast med faren for feilaktige eller mangelfulle rapportar, men det er muleg å sjå føre seg ulike tilnærmingar til ei løysing.

Alternativ 1: Godkjenningsordningar
I byggesaker er det sånn at alle føretak som skal ha ansvar for eit fagfelt i byggesaken må bli godkjent av kommunen. Stort sett har alle seriøse føretak sentral godkjenning. Ein kan få godkjent ansvar for prosjektering av ulike fagfelt, eller for utføring (bygging) av dei. Føretaka som har ansvar, må skriva under på at tiltaket er i tråd med lover og forskrifter, og går på den måten god for det. I plansaker er det ingen krav til godkjenning for fagkonsulentar. Kven som helst kan eigentleg kalla seg fagkonsulent og utforma rapportar om ulike tema i plansaker.

Ei ordning med frivillig godkjenning er på trappene i plansaksbehandlinga. Det blir spanande å sjå korleis denne utviklar seg.

Sjølv trur eg at ei godkjenningsordning utan nokon form for uavhengig kontroll blir litt for veikt. Dei aller fleste føretaka har jo den formelle kompetansen som trengst for å utføra ein god jobb som fagkonsulent, spørsmålet er berre kva oppdrag og tidsramer dei får frå utbyggaren.

Ein fordel med godkjenningsordningar er at viss det blir avdekka feil og manglar, kan føretaket mista si godkjenning. Det vil få store konsekvensar for drifta til føretaket, sidan dei vil få få oppdrag utan godkjenning. Men – spørsmålet er kor ofte feil vil bli avdekka så lenge ingen kontrollerer arbeidet.

Alternativ 2: Ulike modellar for uavhengig kontroll
I byggesaksregelverket finst det ei ordning med såkalla uavhengig kontroll. Når det er snakk om fagområde kor feil kan få alvorlege fyljer, pålegg kommunen i byggesaken at utbyggar får eit anna selskap til å kontrollera det arbeidet det fyrste selskapet har gjort. Det kan gjelda prosjekteringa, utføringa eller begge deler. Krava for å bli godkjent som selskap for uavhengig kontroll er litt høgare enn å bli godkjent for prosjektering i same tiltaksklasse. Før byggetiltaket kan starta, må kontrollføretaket stadfesta at dei har godkjent prosjekteringa. Før ferdigattest eller bruksløyve, må dei som kontrollerer utføringa stadfesta at dei har gjort det, og at alt er i tråd med byggeløyvet og anna regelverk på området.

I plansaker kunne ein sjå føre seg ulike former for kontroll av fagrapportane. Der det er snakk om kartleggingar av verkelegheita, kunne kontrollen vera at andre faktisk undersøkte den same verkelegheita på same måte, og såg om dei fant det same. Det er denne type kontrollar som har avdekka dei store manglane i vassdragsnaturrapportane. Der rapporten brukar modellen til å spå korleis eit tiltak vil verka, kan ein gjennomføra ein dokumentkontroll kor ein vurderer innhaldet i rapporten fagleg. Dette vil typisk vera aktuelt for trafikkvurderingar.

Ordninga med uavhengig kontroll kunne vore organisert som i byggesaksbehandlinga, der utbyggar veljer kontrollføretaket, men kommunen må godkjenna det. Alternativt kunne kontrollfunksjonen vore hos ei statleg eller regional styresmakt. Uansett vil ordningar med uavhengig kontroll vil medføra ekstrakostnadar. Det kostar meir å kontrollera ting.

Alternativ 3: Ei offentleg løysing
Fylkeskommunen har som nemnt offentlege arkeologar, som sørgar for å leita etter oldtidsminne innanfor planar kor dei har grunn til å tru at det kan vera dette. Det er fullt muleg å sjå føre seg at fylkeskommunen, fylkesmannen eller ulike direktorat hadde tilsvarande kompetanse tilsett hos seg innanfor andre fagområde. Det vil vera akkurat same type ekspertar, men dei vil jobba på vegne av styresmaktene, ikkje utbyggaren. Kostnadane vil vel vera omtrent like som i dag for utbyggarane, offentleg sektor er jo ikkje akkurat kjent for å betala høgt utdanna betre enn det privat sektor gjer.

Dei einaste konsekvensane er at artsmangfaldet blir svekka, i strid med Naturmangfaldloven, FN-konvensjonar og alle mulege overordna mål om berekraftig utvikling.

Varierer mellom fagfelt
Eg tenkjer at faren for at oppdragsgjevar legg for sterke føringar for fagkonsulenten varierer mellom ulike fagområde. Ein viktig faktor er kva som kan gå gale. Innanfor geoteknikk kan det gå veldig gale viss ein rapport feilaktig «frikjenner» eit område. Ras kan gje store menneskelege og økonomisk tap. Viss rapporten sin konklusjon er feil, og det faktisk rasar, blir det oppdaga. Dette talar for at det er lettare for ein fagkonsulent å åtvara når han vurderer det som naudsynt, sjølv om oppdragsgjevaren tapar på det. Mange utbyggarar vil nok kvi seg for å bygga ut ein stad kor det er ein monaleg rasfare.

Motsett er situasjonen når det gjeld biologisk mangfald. Viss det finst fleire artar i eit område enn rapporten seier, og området difor blir bygd ut, forsvinn artane derifrå. Leveområda forsvinn, og individa døyr eller reiser vidare på leit etter nye leveområde. Ingen merkar noko som helst, med mindre det bur ein eller annan kunnskapsrik hobbybiologi i nærleiken. Husa blir ståande, og «feilen» får ingen store konsekvensar, korkje for utbyggaren, kommunen eller fagkonsulenten. Dei einaste konsekvensane er at artsmangfaldet blir svekka, i strid med Naturmangfaldloven, FN-konvensjonar og alle mulege overordna mål om berekraftig utvikling.

Dette betyr etter mitt syn at det er særleg viktig å få på plass betre ordningar for å sikra gode og uavhengige fagrapportar på tema som biologisk mangfald.

Motsegn betyr det same som innsigelse på bokmål. Ei motsegn er altså at statlege eller regionale styresmakter seier at innhaldet i eit planforslag er i strid med viktige regionale eller nasjonale interesse. Med motsegn kan ikkje kommunen vedta planen med rettsverknad sjølve. Oftast blir motsegner løyste opp i gjennom mekling og dialog mellom partane. Viss ikkje det går, ender saken på kommunal- og moderniseringsdepartementet sitt bord. Dei avgjer då om kommunen sitt vedtak blir ståande, eller ikkje.

1. Motsegn betyr det same som innsigelse på bokmål. Ei motsegn er altså at statlege eller regionale styresmakter seier at innhaldet i eit planforslag er i strid med viktige regionale eller nasjonale interesse. Med motsegn kan ikkje kommunen vedta planen med rettsverknad sjølve. Oftast blir motsegner løyste opp i gjennom mekling og dialog mellom partane. Viss ikkje det går, ender saken på kommunal- og moderniseringsdepartementet sitt bord. Dei avgjer då om kommunen sitt vedtak blir ståande, eller ikkje.