Boligbyggingen har endret seg kraftig de siste femti årene. Vi har snakket med Berit Nordahl, førsteamanuensis i eiendomsutvikling ved NMBU. Hun kommenterer dagens utbyggerstyrte marked i lys av den historiske utviklingen fra andre verdenskrig, og om fordeler og utfordringer ved det utbyggerstyrt systemet i dag.

Teksten er bearbeidet av Erlend Hanssen Sjåvik

Student ved NMBU, By- og Regionalplanlegging, Nettredaktør KOTE

Bakgrunn

For å forstå dagens situasjon er vi nødt til å gå tilbake i tid. I korte trekk er dagens boligbyggingsregime en konsekvens av tre historiske hendelser: andre verdenskrig, gjenreisningen av landet og frislippet på 1980-tallet. Det er viktig å merke seg at den private utbygger som aktør ikke er et nytt fenomen. Hele tiden har den private aktøren spilt en viktig rolle for boligbygging og for tomteforsyning, men denne posisjonen ble kraftig redusert som følge av andre verdenskrig. Da krigen endte var det knapphet på kapital og boliger, samtidig som familiene ble større. Dette medførte at staten, og fremfor alt kommunene, fikk en viktigere rolle som tilrettelegger av boligbygging. Husbanken ble etablert og kommunene fikk en posisjon som grunneieroppkjøper med fritak fra konsesjon ved ekspropriasjon og kjøpe av mark (LNF-områder). Dermed kunne kommunen planlegge, legge inn infrastruktur, parsellere ut området og legge det ut for salg til boligbyggerlag, kommersielle utbyggere eller direkte til selvbyggere. Dette systemet brukes bare unntaksvis i norske kommuner i dag, men er en vanlig framgangsmåte eksempelvis i Nederland og Sverige.

Boligbyggingen ble den gang drevet og stimulert av subsidierte tomter (tomter til «selvkost») og lån med subsidiert rente. Dette var nødvendige virkemidler for å kunne gjenreise landet og samtidig bidra til at boligknappheten ikke skulle gjøre at prisene eksploderte.

Utfordringen med det offentliges engasjement i boligmarkedet slik det ble praktisert i Norge var at det over tid utviklet seg et todelt marked, der enkelte boliger var subsidierte og andre ikke. For å forhindre at subsidierte boliger ble solgt videre til markedspris og «cashet ut» av første kjøper, ble det innført prisklausulering på den andelen av de totale kostnadene som var subsidiert. Men subsidiene ulik for de forskjellige boligtypene, og på et tidspunkt hadde eksempelvis vanlige borettslag prisregulering ved videresalg mens de «frittstående» borettslagene ikke hadde det. Siden vi også praktiserte direkte salg mellom boligeier og boligkjøper, utviklet det seg et lite heldig system med penger over og under bordet: En kunne for eksempel selge en bolig der den regulerte prisen bare var en del av kjøpesummen, mot en «passende godtgjørelse». Dette var ikke tilfredsstillende for noen og en endring var nødvendig. Boligformidlingsutvalget1 diskuterte dette: Det ble vurdert å beholde det prisregulerte markedet, som et av flere marked, og etablere et uavhengig organ som stod for salg av subsidierte boliger. Dette ville bryte forbindelsen mellom kjøper og selger. Dette er for eksempel praksis i det danske Allmennyttige Boligbyggeriet i dag. Denne modellen ble imidlertid ikke valgt, i stedet ble prisreguleringen avviklet steg for steg2. Svært kort tid etter at den siste rest av prisregulering var avviklet i 1988 fikk Norge en eksplosjon i boligprisene, og et like kraftig fall etterpå. Først godt utpå 2000 tallet tok boligbyggingen seg opp igjen.

I forbindelse med boligkollapsen gikk mange kommunale tomteselskap på en økonomisk smell. De hadde kjøpt tomter, og i noen tilfeller etablert infrastruktur, men fikk ikke solgt. Kommunene tapte mye penger og noen tomteselskap gikk konkurs. Mange av kommunene la dermed virksomhetene ned og det ble ikke lengre naturlig at kommunen skulle kjøpe og forberede tomter for salg. Departementet sluttet også å oppfordre kommunene til slike oppkjøp og de sluttet å etterspørre «boligbyggingsprogrammer» fra kommunene.

Utbygger tar fatt på reguleringsarbeidet

Når markedet tok seg opp igjen på slutten utover på 2000-tallet, viste det seg at de private utbyggerne hadde blitt kompetente til å skaffe seg arealer, planlegge og bygge. Kommunene på sin side fokuserte mest på å sikre og utvikle de sosiale tjenestene. Når etterspørselen etter boliger steg benyttet stadig flere utbyggerne seg av Plan- og bygningslovens paragraf 30. Denne sier at også private kan fremme reguleringsforslag. Det som tidligere var en slags unntaksparagraf ble nå normen. Kommunene hadde bygget ned detaljreguleringskapasiteten, og utover på 2000 tallet har de lært seg å respondere på utbyggerforslag. En effekt av dette, som er vel kjent fra kommunene, men lite diskutert av politikerne, er at grunneiere – ofte i samarbeid med utbyggere - «lobber» sine tomter inn i kommuneplanens arealdel som «gule felt». Mens kommunene tidligere la ut boliger for boligbygging ut fra en samlet vurdering, blant annet ut fra kommunaløkonomiske hensyn, er det nå kompetent aktører på banen som bygger like mye for å tjene penger, som å huse folk.

I forbindelse med disse endringene måtte kommunen endre sin tilnærming til planarbeidet til å jobbe med markedet i sin arealdisponering. De siste 10 årene er det fra kommunens side nedlagt mye innsats for å sikre en effektiv og forutsigbar respons på private utbyggeres forslag. Veldig mye av reguleringsprosessen handler derfor om dialogen mellom utbyggers prosjektleder og saksbehandleren i kommunen, hvor kommunen ønsker langsiktige gode løsninger, og utbygger et mest mulig salgbart prosjekt. En utbygger må tenke like mye på salgbarhet som på området som helhet. Spesielt når det bygges innenfor byggesonen er det å komme fram til et lønnsomt og godt tilpasset prosjekt vanskelig. Dermed blir beslutningsprosessene lange og kostnadskrevende.

En av utfordringene ved dette systemet er at utbygger må minimere risiko og lett blir konservative i valg av prosjekt. En ser at det skal mye til for å tørre å iverksette boligbygging i områder som er ørlite mindre attraktive enn «hot-spotene». Utbyggerne «går» til de stedene der det er aktivitet, og de tilbyr prosjektideer som har de har solgt før, og «alle» vil trekke til seg det segmentet av befolkningen som har greit med penger. Selvsagt fins det store utbyggere som kan avse en og annen tomt til forsøksbygging, men generelt kan en si at utbygger skuer vel mye tilbake. Når en skal jobbe på markedets premisser blir det lite rom for å utvikle nye og mer krevende prosjekter. Det er også grunnen til at myndighetene har regler som sikrer minstestandarder og at kriterier for universell utforming og energieffektivisering følges. Det er fordyrende elementer som med begrenset betalingsvillighet for i markedet, og som mest sannsynlig har blitt skrelt vekk om utbygger hadde fått bestemme.

Fordelene ved å ha en markedsstyrt aktør som boligbygger er imidlertid definitivt tilstede. Man får en markedstilpasning av boligene hvor kjøpers preferanser er avgjørende, samtidig som mange forskjellige utbyggere gjør at en potensielt får et større mangfold av prosjekter og design. Samfunnet er naturligvis tjent med økonomisk solide aktører som kan bygge i oppgangstider og tåle nedgangstider. I den grad det er reell konkurranse vil også dette bidra til å øke omfanget og effektiviteten i boligbyggingen.

Fra kollektive til individbaserte løsninger

En kan kanskje si at den markedsstyrte boligbyggingen markerer et skifte for hvem en bygger for. Hvor det i etterkrigstiden hadde vært en boligmangel i byene, med folk på venteliste for å kjøpe en bolig og med fokus på å bygge beskjedne og standardiserte boliger for å klare å huse flest mulig med knappe midler, er det nå et markedsstyrt system der hver aktør er avhengig av profitt. Utbyggerne må nå i stor grad fokusere på hva markedet ønsker. I prinsippet gikk man over fra å huse massene til å bygge for individet.

Husbanken har også endret sine ordninger. De gikk fra å støtte boligbygget til å subsidiere boligkonsumet. De viktigste virkemidlene for dette er bostøtter og startlån. Meningen er sikre at de med lavest inntekt også skal ha muligheten til å kjøpe en bolig.

Snevert i Norge

I Norge er dessverre boligmarkedet snevrere enn i mange andre land. Det er bare blitt satset på en mulighet: å eie, enten gjennom selveier- eller borettslagsbolig. Vi har i dag forsvinnende få andre aktørtyper enn private utbyggere eller boligbyggerlag. De få som driver med kommersiell boligutleie sliter med å få det til å gå rundt. I andre land har en større mulighet for både korttids og langtidsleie, og flere og større utleieaktører. Selv om det er et uttrykt ønske hos politikerne at det ville vært bra med en ikke-kommersiell utleiesektor i Norge, har det ikke vært mulig å få utbyggere til å satse på dette, uten noen former for tilskudd3. I land der det finnes flere typer aktører som bygger (og forvalter) boliger inviteres de forskjellige aktørene inn i prosjektene. Komposisjonen av aktører bestemmer så fordelingen mellom ulike boligkategorier i byggeprosjektet.

Den snevre eier-settingen vi ser her hjemme kan være kritisk med tanke på befolkningsveksten som er forespeilet i de største norske byene. En utbyggerstyrt boligbygging har langt på vei vært tilstrekkelig i tider med økonomisk vekst og der tomtene har vært relativt lett tilgjengelig, men hvordan skal en klare å bygge tilstrekkelig med boliger når kjøpekraften ikke stiger og tomtene det skal bygges på ligger i områder som er vanskelige å utvikle? Selv er utbyggerne mest opptatt av at entrepenørkostnadene bør ned. Men det er et spørsmål om hvor mye en kan skvise entreprenøren for å klare å bygge.

Det blir viktigere og viktigere å se etter effektivisering av andre deler av prosessen. Her ved Institutt for Landskapsplanlegging er vi opptatt av det som skjer før selve byggefasen og de kostnadsdriverne som finnes i tidligfasen. Ett eksempel er at jo oftere en tomt er kjøpt og solgt, jo dyrere vil den tendere til å bli, hver selger skal ha påslag. Diversifiseringen av aktører og oppsplitting av prosesser er kostnadsgenererende. Dette og tilsvarende ting arbeider vi med å belyse og formidle.

Sosialt fokus

Fra samfunnets side kan en bli bekymret over tendensene i boligbyggingen. Ikke bare bygges det for lite, men en ser også en økende segregering i byene. Boligbyggere bygger der markedet er godt. Samtidig har vi en konsumrettet boligpolitikk for de mest vanskeligstilte. Når økonomisk vanskeligstilte hushold mottar støtte til å kjøpe en bolig, vil de logisk nok søke der de får flest boligtjenester for pengene. Vi må innse at dagens boligsosiale system har en innebygd segregeringsmekanisme. Det er pussig at det snakkes så lite om å ha et statlig engasjement for boligbygging i hovedstaden, der befolkningsveksten også består av innflyttere uten akkumulert boligkapital. Det diskuteres lite om hvordan staten bedre kan legge til rette for boligbygging og lette trykke fra kommunen. Diskusjonene går dessverre på detaljene – blant annet muligheten for å redusere byggetekniske krav. Dette gjør at vi mister helheten i diskusjonen. Siri Lærenes direktør i Link arkitekter kom nylig med et sukk om hvor greit det synes å være å subsidiere en Tesla-bil med en million i bærekraftighetens navn, mens det å diskutere subsidierer til boligbygging nærmest er tabu.

Oppsummert

Siden frislippet på 1980-tallet har den private utbygger ervervet en solid plan- og boligutviklingskompetanse og den utbyggerstyrte modellen har sine fordeler ved å produsere markedsrettede boliger som kjøperen vil ha. Men det vil med tiden mest sannsynlig bli et behov for sosial boligbygging, som en konsekvens av denne politikken. Den økende segregeringen en ser i Oslo er en varsellampe som bør svares med tiltak. En kan også argumentere for at det snevre eie-orienterte boligmarkedet bør suppleres med utleieaktører, slik at boligsøkeren får flere valgmuligheter. Nå som boligmarkedet kjøler seg ned, er det kanskje på tide å få i gang de hete diskusjonene?

1 Se Boligformidlingsutvalget, NOU, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Norge, distribuert i 1972

2 Se for eksempel Erling Annaniassen Boligsamvirkets historie i Norge, Exil Forlag.

Dette er tre bind utgitt i hhv. 1991 og 1996 som beskriver utviklingen grundig.

3 (Norsk Institutt for by og regionforskning (NIBR) har utgitt flere rapporter om dette. Se eksempelvis Medby, P., Holm, A. og Astrup, K. C. (2012) Modeller for utleie med sosiale formål. NIBR-rapport 2012:18, NIBR, Oslo