Utfordringer i norske kystbyer som følget av økt nedbør og havstiging må håndteres bedre enn enn det gøres i dag. Trenger en å vente på katastrofer før en starter å tilpasse seg endringene?

Marte Winsvold, forsker ved NIBR

Som følge av et varmere klima er norske byer i årene fremover forventet å oppleve flere og sterkere ekstremnedbørshendelser – eller på godt norsk: mer regn. Kraftige regnbyger vil føre til mer flom i bekker og elver, problemer med avrenning og hyppigere jordskred i bratte heng. Verken flomveier eller avløpssystemer i norske byer er dimensjonert for den typen regn vi kan vente oss i fremtiden, og de siste årene har brakt smakebiter på hvilke problemer intense nedbørshendelser kan bringe: oversvømte kjellere, druknede biler, kloakk som renner rett ut i sjøen. Vannet som faller i byen har ingen steder å ta veien, og det kommer ikke bare vann ovenifra. Til tross for at havet er forventet å stige mindre i Norge enn i andre deler av verden, vil flere norske byer merke også havnivåstigningen. Store deler av Bergen sentrum, blant annet Bryggen og fisketorget, vil for eksempel få store problemer i løpet av de kommende tiår dersom prognosene for havnivåstigning slår til.

Både økt nedbør og havnivåstigning er det mulig å tilpasse seg ved for eksempel å legge til rette for åpen overvannshåndtering eller ved å la være å bosette seg langs elvebredder og i sjøkanten. Så langt har vi i norske byer imidlertid gjort det helt motsatte. Vi bygger tett og forsegler overflater med asfalt slik at regnvann får problemer med å trenge ned i grunnen, vi bygger i bratte skråninger med god utsikt, og vi bygger nær vann. Vi bygger der folk opplever det som attraktivt å bo, og det er gjerne nettopp i klimautsatte områder, og dermed bygger vi oss til sårbarhet. Det er altså ikke klimaendringene alene, men kombinasjonen av et endret klima og måten vi bygger på som gjør oss utsatt. Men hvorfor gjør vi ikke noe når vi vet at vi med all sannsynlighet vil få trøbbel ved å la være? Studier i tolv norske byer gir omrisset av et svar. Gjennom en sjuårsperiode, fra 2007 og til 2014, har Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) gjennom ulike prosjekter undersøkt hvordan byene Oslo, Bærum, Drammen, Lillestrøm, Sarpsborg, Fredrikstad, Moss, Ålesund, Bergen, Stavanger, Bodø, Hammerfest arbeider for å tilpasse seg et endret klima. Svaret, kort oppsummert er: mange norske byer har en del å forberede seg på for å tilpasse seg et endret klima, men arbeidet går ikke fort nok. Hørt det før? Og hvorfor går det ikke fort nok? Blant annet fordi hensiktsmessig klimatilpasning krever samarbeid mellom en rekke ulike aktører i offentlig og privat sektor, som ikke er vant til å samarbeide.

Hva norske byer gjør: små skritt og glimt av transformative endringer

I FNs siste klimarapport konkluderes det i kapitlet om klimatilpasning at de små skritts tid er forbi. Skal grep tas som er tilstrekkelige må man endre strategi fra inkrementell lapping og flikking til mer fundamentale og dyptgripende omstillingsprosesser – man må være forberedt på endringer som grunnleggende vil forandre måten vi bygger byene våre på, og kanskje også på måten vi lever livene våre på. Løsninger som har vært valgt så langt har stort sett vært av typen ”vinn-vinn” eller ”no regrets”: løsninger som lønner seg uansett. Så også i norske byer. Det skal imidlertid sies at det er store variasjoner i hva norske byer gjør for å tilpasse seg et endret klima. Noen gjør så godt som ingenting. Felles for mange av byene som ikke gjør noe særlig er at de ikke vurderer risikoen for at klimaendringene skal ha uheldige konsekvenser som så veldig stor, og det er noen ganger kanskje med rette. Norske byer er jo veldig ulikt utsatt, avhengig av topografi og bebyggelse. De fleste byer tar imidlertid en del tilpasningsskritt, og noen tar større skritt enn andre. Sakte men sikkert øker mange byer kapasiteten for å ta unna overvann ved for eksempel separering av avløp eller ved å øke dimensjonene på avløpsrør. Dette er typiske ”no-regrets”- løsninger som også i mange byer er nødvendig på grunn av befolkningsvekst. Andre løsninger i norske byer smaker mer av forsiktig transformasjon, på den måten at det endrer hvordan vi tenker om det å leve og bo i byen og om hvordan vi bygger by. Enkelte norske byer er i ferd med å utarbeide egne klimatilpasningsstrategier: Oslo har for eksempel nylig ferdigstilt en strategi for håndtering av overvann i et endret klima. Noen byer har forsøksprosjekter med grønne tak, eller de graver opp bekker slik at flomvann kan fordrøyes i naturlige bekke- og elveløp. Andre har fått klimatilpasningstiltak inn i lokale reguleringer, for eksempel har flere byer økt kotehøyden for hvor en kan bygge nær sjø eller elv, det er innført byggeforbud i såkalte risikosoner som for eksempel er utsatt for flom, eller man har formulert og skjerpet krav om lokal overvannshåndtering for å hindre overbelastning av rør ved ekstreme nedbørshendelser. Klimatilpasninger har også kommet inn i planlegging – både i lokale retningslinjer for risiko- og sårbarhetsanalysene (ROS) og i andre deler av planverket i mange kommuner. Slike løsninger bærer kanskje ikke bud om en ny måte å bygge by på, men de representerer likevel noe mer enn rene vinn-vinn-løsninger, fordi det er forbundet med kostnader og begrensninger for både kommunenes og utbyggernes del. Generelt er det mer som skjer på planstadiet enn som er implementert, uten at man skal holde det mot norske kommuner – klimatilpasning er tross alt et nokså nytt felt, og mye av tilpasningen som må skje involverer tung og kostbar infrastruktur.

Spor av store transformative endringer som innebærer at man gjør ting på helt nye måter eller at tilpasningen fordrer endret levesett eller endrede verdier er det vanskeligere å få øye på. Det er nok lettere å se spiren til transformasjon når det gjelder utslippsreduksjon. Strategien for knutepunktsutbygging er et godt eksempel her. En tradisjonell norsk verdi blir utfordret når man legger opp til at folk skal klumpe seg sammen rundt kollektivknutepunkter – det innebærer en verdiendring på den måten at det ikke lenger ses på som en menneskerett å bo langt fra folk. Knutepunktsutbyggingen innebærer også et paradoks. På den ene siden er knutepunktsutbygging klimavennlig, fordi det reduserer transportbehovet og dermed utslipp knyttet til transport. På den andre siden kan det å bygge tett skape problemer for avrenning, fordi overflatene i byen blir forseglet enten av bygninger eller veier, og vannet som kommer ovenifra har ingen steder å renne.

Når det gjelder tilpasning til klimaendringer er det som sagt vanskeligere å finne eksempler på slik transformasjon, men innovative prosjekter er det likevel en del eksempler på. Et aktuelt eksempel er utbyggingen på Fornebu, som nettopp fikk en europeisk byplanpris blant annet fordi de hadde lagt til rette for håndtering av regnvann i åpne systemer og fordrøyning gjennom grønne tak. Transformativt? Kanskje ikke, men det signaliserer en ny måte å tenke by på. Utviklingen av veilederen ”Blågrønn faktor”, som er et samarbeid mellom Oslo og Bærum, er også et eksempel på en ny måte å tenke på. Denne veilederen gir ulik klimaskåre til utbyggingsprosjekter avhengig av i hvilken grad de inkluderer grønnstruktur (det grønne) og vann (det blå). Hvis denne veilederen ble lagt til grunn ved alle nye prosjekter ville fremtidens byer se ganske annerledes ut. Videre finner vi i norske byer en del institusjonelle og organisatoriske nyskapninger: I Bergen etablerte man allerede i 2007 en egen klimaseksjon, som nå sorterer direkte under byråd for byutvikling, klima og miljø og er dermed i godt inngrep med politikkutviklingen i byen. I andre kommuner har man etablert stillinger eller gitt ansvaret for koordinering av tiltak for klimatilpasning til bestemte personer eller avdelinger. Dette er viktig, fordi en ordentlig organisatorisk og institusjonell forankring er en nødvendighet om ønsker og ideer skal omdannes til handling, spesielt hvis det skal skje i kommunens regi. I mange byer finner vi at klimatilpasning skjer fordi det i kommunen eller hos utbyggere arbeider ildsjeler som brenner for klimatilpasning. Ildsjeler er imidlertid ikke nok. Det må finnes en institusjonell struktur hvor ildsjelers engasjement kan omdannes til handling og som kan videreføre klimatilpasning som politikkfelt skulle ildsjelen gå over i en annen jobb. Og det hender det jo som kjent at ildsjeler gjør.

Felles for alle norske byer er uansett at arbeidet med klimatilpasning går sent, at det er litt tilfeldig og klattvis og at det generelt sett ikke er høyt prioritert. Hvorfor er det sånn?

Betingelser for endring

Ved å sammenlikne byer som aktivt tilpasser seg kommende klimaendringer og byer som er mer passive kan en få et hint om hvilke betingelser som fremmer endring og tilpasning. En viktig endringsdriver, som også er mye omtalt i litteraturen, er klimahendelser eller katastrofer. Når liv går tapt, slik som under jordskredet i Hatleberg terrasse i Bergen i 2005, vekkes politikerne og befolkningen, og det åpner seg et mulighetsvindu for omfattende tiltak. Vel og merke hvis katastrofen knyttes til klimaendringer. Det skjedde i Bergen i 2005, men det skjedde ikke i samme grad da Glomma gikk over sine bredder på Østlandet i 1995. Hendelser må derfor komme sammen med økt bevissthet om klimaendringer, skal de føre til endring.

En annen endringsdriver er penger. Man gjør noe når det lønner seg. I flere av byene vi har vært i har private utbyggere sett markedsmessige fortrinn ved å bygge klimatilpasset – ikke bare kan bygninger selges som klimavennlige, de kan også selges som klimasikre. Og motsatt, når det er åpenbare negative økonomiske konsekvenser knyttet til å la være å endre seg, så skjer det også noe. Det tydeligste og stadig tilbakevendende eksempelet her er hvordan kommunene snur seg når forsikringsbransjen begynner å rasle med sablene. Kommuner og utbyggere er pinlig klar over at ansvaret de må ta er en direkte funksjon av den risikoen forsikringsbransjen er villig til å ta eller ikke er villig til å ta. Hvis forsikringsselskapene ikke godkjenner utbygging ved sjøkanten eller hever premien på slike prosjekter vil det få store konsekvenser for hvordan vi bygger byene våre.

En tredje endringsdriver er tvang – hvis staten pålegger for eksempel kommuner å klimatilpasse seg, så øker sjansene for at det skal skje betraktelig. Uten tvang er det fort at tilpasning taper i kampen mot andre gode formål. Spesielt ser det ut som om det er lettere å få gjennomført klimatiltak hvis det finnes skriftlige retningslinjer eller reguleringer – noe som kommunen kan slå i bordet med overfor utbyggere når de ber dem om å bygge klimatilpasset. Slike reguleringer kan enten kommunen lage selv eller de kan komme ovenifra, fra nasjonale myndigheter. Det finnes veldig få formelle pålegg som regulerer klimatilpasning inn i byplanlegging, og dette bruker både utbyggere og kommuneplanleggere som "unnskyldning" for ikke å tenke på klimatilpasning generelt og på hvordan de skal håndtere av økte mengder vann spesielt, når de planlegger nye prosjekter. Det handler ikke nødvendigvis om latskap eller vond vilje fra utbyggere og kommuner, men om at klimatilpasning trenger nasjonale pålegg og reguleringer for å få en nødvendig tyngde og legitimitet. Klimatilpasning trenger en institusjonalisert struktur rundt seg slik at det ikke kan prioriteres bort, og slik at det ikke oppfattes som frivillig.

En fjerde – og fraværende – endringsdriver som kan trekkes frem, er politisk fokus: Klimatilpasning har i stor grad vært et politisk ikke-tema. Mens tiltak for utslippsreduksjon har fått ganske mye politisk oppmerksomhet, så har tilpasningstiltak blitt sett på som et teknisk problem, som har blitt overlatt til ingeniørene i kommunenes tekniske etater. I mange år ble dessuten det å snakke om tilpasning oppfattet som om man hadde gitt opp kampen mot utslippene. Tilpasning var en resignasjonsstrategi. Sånn er det kanskje ikke nå lenger, men tilpasning ses fremdeles i stor grad på som et teknisk problem, som noe apolitisk. I kommunene er både politikere og administrasjon ganske tydelige på at dette er administrasjonens ansvar. Dette gjør det vanskelig å foreta omfattende grep, fordi slike grep gjerne handler om å prioritere mellom mål. Så lenge klimatilpasning ikke løftes frem av politikerne er man henvist til å jobbe innenfor det eksisterende systemet og innenfor den eksisterende målstrukturen. Politisk fokus kan imidlertid også være en barriere, all den tid det finnes politiske partier som bestrider klimaendringene. I noen kommuner ser vi at de små skrittene som er blitt tas er blitt tatt under radaren til klimaskeptiske politikere, nettopp fordi tilpasning har vært ansett som noe teknisk.

Hva er de største endringsbarrierene?

Norske byer skulle (sammenliknet med resten av verden) ha gode forutsetninger for å tilpasse seg klimaendringer: De er rike, de er veldrevne, og de er godt organisert. Nå vet norske byer også at de antakelig kommer i en knipe hvis de ikke tilpasser seg. Likevel skjer det lite. Hva kan dette skyldes?

En åpenbar årsak til at det gjøres lite er den uheldige kombinasjonen av at det hersker stor usikkerhet om hvilke konsekvenser klimaendringene vil få – vi vet altså ikke helt hva vi skal tilpasse oss til - og at disse usikre konsekvensene ligger langt frem i tid. Det hersker med andre ord usikkerhet ved selve klimamodellen – vi kan ikke si med sikkerhet hvor stor temperaturøkning ulike utslippsscenarier vil føre til, vi vet blant annet ikke om alle relevante faktorer er inkludert i modellene. Dersom alle relevante faktorer var inkludert i modellene ville vi fremdeles ikke vite hvilket utslippsscenario som vil bli en realitet, fordi det kommer an på politiske beslutninger, befolkningsvekst, teknologiutvikling … en rekke faktorer som ennå ikke er bestemt, og som vil avhenge av fremtidig menneskelig vilje og innsats. Og: politikere sitter i fire år, men dramatiske temperaturøkninger er forventet å inntreffe nokså lenge etter neste valgperiode, og også etter at verdien av de byggene som bygges i dag er skrevet ned og dessuten også etter at en del av dem som sitter ved makten er døde og begravet. I norske byer er det mange andre behov, mange andre ting som pressgrupper fronter og som sloss om å bli prioritert, og grunnet usikkerheten og den lange tidshorisonten er det derfor lett å nedprioritere klimatilpasning.

En årsak nummer to til at lite skjer på tilpasningsfeltet er at ansvaret for klimatilpasning ikke er klart plassert. Alle roper på hverandre. Hierarkisk apati har vi kalt et fenomen vi har observert i de byene vi har studert: I byplanlegging er man vant til å handle etter regler og pålegg, og så lenge det ikke kommer signaler ovenifra gjør man ikke noe. Utbyggere venter på signaler fra kommunen, kommunen venter på retningslinjer fra staten. Staten på sin side hevder gjerne at klimatilpasning er et lokalt ansvar – like fullt har staten vært tilbakeholden med eksplisitt å pålegge kommunen dette ansvaret. Kommunene overlater til syvende og sist mye av ansvaret til utbyggerne (som i liten grad tar ansvaret, men venter på at kommunen skal pålegge dem å gjøre noe). Aktørene i byutvikling er vant til å forholde seg til hierarkiske signaler, og fraværet av signaler ovenifra fører derfor til handlingslammelse. Ekstra vanskelig blir denne uklare ansvarsplasseringen fordi klimatilpasning krever koordinering av mange ulike sektorer og etater. Hvis en skal sikre for eksempel et flomløp fra en elv, så vil det fort involvere tomteeiere, utbyggere, de som har ansvar for grøntarealer, planmyndigheter, samferdselsmyndigheter (hvis flomløpet for eksempel krysser en vei), vann- og avløpsetaten (som får dette vannet inn i rørene sine), samt beboere i de gjeldende områdene. Spesielt i store kommuner (les: byer), er koordineringsbehovet massivt og vanskelig fordi de sentrale aktørene har liten erfaring med å skjele til sidemannen, enda mindre erfaring med å samordne sine aktiviteter med ham. Kommunale sektorer har vært vant til å drive med sine egne ting, i fred. Manglende ansvarsplassering og manglende koordinering gjør at det blir litt tilfeldig hva som gjøres og når noe gjøres.

En siste barriere mot klimatilpasning, eller en siste utfordring, som det heter på optimistisk, er forholdet mellom utbyggere og kommunen. Byutviklingen og utbygging av nye områder er i stor grad drevet av markedsaktører som selvfølgelig ønsker å tjene penger på det de bygger. Klimatilpasningstiltak trenger ikke å være dyre, men de kan være det. For eksempel kan det være kostbart å heve en boligblokk ved kaikanten med en meter fordi man da få en etasje mindre å selge eller leie ut, gitt at det ikke lempes på den totale byggehøyden. En utbygger skal dessuten ofte selge det han eller hun bygger lenge før havet stiger, og det er heller ingen kjøpere, foreløpig, som lar seg skremme av en mulig, men usikker havnivåstigning om femti eller hundre år. Etter hyppige flommer de siste årene har kjøpere kanskje blitt noe mer tilbakeholdne med å kjøpe i flomutsatte områder, men dette er på ingen måte en trend. Markedsaktørene har altså få incentiver til å foreta tilpasninger uten at de blir pålagt det, og kommunen har få eller ingen lover å slå i bordet med, og de er dessuten avhengig av markedsaktørene for å få områder utbygd. Selv i kommuner der myndighetene er opptatt av og bevisste behovet for klimatilpasning, har vi observert at de er forsiktige med å pålegge utbyggere for strenge krav. I en av byene vi har vært i hadde for eksempel kommunen pålagt kommunale utbyggere å heve bygg langs kaien med en meter, mens de private planene som ble behandlet parallelt på tomten ved siden av ikke fikk slike pålegg. Dersom havet stiger vil det kommunale bygget stå tørrskodd, mens det privatfinansierte bygget ved siden av vil få råte i teppet. Så markedsmakt kan være en hindring for tilpasning.

Hvordan går det egentlig med norske byer?

Norske byer er ikke så verst forberedt på alt det vannet de kan ventes å måtte ta imot. De fleste norske byer er i gang med tenkningen rundt hvordan de vil forholde seg til et endret klima, og det finnes løsninger på de problemene som vil komme – de er kanskje dyre, og man må samarbeide med andre, men problemene er langt fra uoverstigelige. Selv i de byene der det gjøres lite, så har oppmerksomheten om mulige konsekvenser av klimaendringer økt betraktelig i løpet av de siste årene - de fleste har etter hvert en form for mental beredskap – de vet at klimatilpasning er et tema som de må forholde seg til. Det har altså funnet sted en langsom holdningsendring de siste årene. Viktigheten av å klimatilpasse seg får stadig pådriv fra ulike hold - nye hundreårsflommer, nye rapporter fra FN, tiltak i nabokommunen – summen av alt dette fører langsomt til endrede holdninger. Dessuten: Konsekvensene blir ikke så store dersom en sammenlikner seg med andre land. Og de konsekvensene som eventuelt blir store kommer ikke først og fremst som følge av det som skjer med naturen i Norge, men av det som skjer i resten av verden. Hvis havet stiger en meter i Bergen, så stiger det en meter mange andre steder i verden også, og noen steder enda mer. Og en temperaturøkning som tilsier en meters havstigning i Bergen betyr for eksempel at store deler av Sør-Europa er blitt til ørken, at en del lavtliggende områder både i Europa og i resten av verden ligger under vann, samt en rekke andre ting vi ikke liker å tenke på, for eksempel knyttet til avlinger og spredning av sykdommer. Hvis dette skjer, så er det antakelig ikke den ene meteren med ekstra sjøvann langs Bryggen som er det største problemet norske byer må hanskes med, men ting som svikt i den globale matproduksjonen og økt flyktningstrøm. Slike indirekte konsekvenser snakker vi sjelden om når vi tenker på klimatilpasning.

Artikkelen er skrevet på bakgrunn av funn fra tre prosjekter: PLAN - Potentials of and Limits to Adaptatation (NFR), CLIMADAPT (NFR) og BaltCicac (Interreg). Publikasjoner fra de tre prosjektene som denne artikkelen er skrevet på bakgrunn av.

Klausen, Jan Erling, Inger-Lise Saglie, Knut Bjørn Stokke and Marte Winsvold (2015) ’Planning for climate change adaptation in urban areas’ in O’Brian and Selboe (reds) The Adaptive Challenge of Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Inderberg, Tor Håkon, Knut Bjørn Stokke and Marte Winsvold (2014). The effect of New Public Management reforms on climate change adaptive capacity: a comparison of urban planning and the electricity sector. In Leal, Walter (ed.) Handbook of Climate Change Adaptation. Springer.

Trude Rauken, Mydske, Per Kristen, and Marte Winsvold (2014). Mainstreaming climate change adaptation at the local level. Local Environment, published online January 24th. DOI:10.1080/13549839.2014.880412.

Langeland, Ove, J.E. Klausen & M. Winsvold (2013). Climate Change Adaptation Policy in Bergen: Ideals and Realities. In Scmidt-Tomé. P. and Klein, J. (red). Climate Change Adaptation in Practice: From Strategy Development to Implementation. Wiley-Blackwell, p 95-110.

Orderud, Geir Inge and Marte Winsvold (2012). The role of learning and knowledge in adapting to climate change: a case study of Norwegian municipalities. International Journal of Environmental Studies 2012:1-16.

Winsvold, Marte, Knut Bjørn Stokke, Jan Erling Klausen, and Inger-Lise Saglie (2009). Organizational learning and governance in adaptation in urban development. In Adger, W. Neil, Irene Lorenzoni and Karen O’Brien (eds) (2009) Adapting to Climate Change: Thresholds, Values, Governance. Cambridge: Cambridge University Press.

Foto: Flooding in Trysil - (c) Fotograf Kyrre Lien - http://www.kyrrelien.com/